WTO政府采购工作概况

一个管理良好的政府采购体制，体现了透明度和非歧视的原则，有助于在公共采购中最大程度地实现物有所值，也有助于便利国际贸易。WTO在政府采购方面的工作包括三个方面，简要介绍如下。

一、简介

无论在国内还是国际层面，政府采购都具有相当的重要性，在各国GDP中占有重要的份额。就国内层面而言，政府机构采购货物和服务提供了必要的投入物，帮助政府实现公共服务，并完成其他工作。采购体制对公共资金的使用效率、公众对政府的信任度以及良好治理都产生了重要影响。实现物有所值、确保公众可以获取政府合同信息以及为供应商提供竞争政府合同的公平机会，都是一个高效的政府采购体制的核心要求。

对国外供应商而言，货物和服务的公共采购构成了一国市场的一个主要部分，因此政府采购在国际贸易中也占有重要地位，政府采购市场对国内和国外供应商都有很大吸引力。在这一方面，上文指出的透明度、公平性和有效竞争的原则，在国际贸易的背景下都具有同等的重要性。但是，在过去，政府采购事实上被排除在《关税与贸易总协定》GATT和WTO的主要多边贸易规则之外。  在1947年谈判的GATT中，政府采购被明确排除在国民待遇这一关键义务之外。而在更近一段时间达成的《服务贸易总协定》(GATS)中，政府采购也被排除在主要市场准入承诺之外。长期以来，GATT和WTO成员一直在寻找途径，来解决多边贸易体制中的政府采购问题。包括三个主要领域的工作：

(a)诸边《政府采购协定》(即GPA)；

(b) 根据GATS 第13条第2款进行的服务政府采购谈判；以及

(c) 根据GATS 第13条第2款进行的服务政府采购谈判。

二、WTO政府采购工作的主要方面

WTO在政府采购三个主要领域的工作互为补充，但是相互也有一些重大差异。在工作性质、主要原则、适用范围以及WTO成员参与的性质等方面，每一领域的工作都有其独有的特征。这三大领域的工作总结如下表：

WTO在政府采购三个主要领域

* 2004年8月1日总理事会在其通过的《2004年7月框架协议》中决定，多哈回合谈判不应涉及针对政府采购透明度问题的谈判。参见如下。

三、诸边《政府采购协定》

A.GPA沿革的基本背景

早期，一些国家试图在OECD的框架下开展将政府采购纳入国际议定的贸易规则的工作。该问题后来纳入1976年进行的东京回合贸易谈判中。作为东京回合谈判的结果，第一份《政府采购协定》于1979年签署，并于1981年生效。该协定仅涵盖了中央政府实体对货物的采购。该协定于1987年修订，修订版于1988年生效。

之后，在乌拉圭回合谈判进行的同时，GPA参加方也在进行谈判，将该协定的适用范围扩大至次中央实体和其他公共企业，并将采购范围扩大到服务和工程服务部门。这些谈判结束后，1994年4月15日，《政府采购协定》(1994版)与《建立WTO协定》同时在马拉喀什签署。

GPA于1996年1月1日生效。在东京回合协定下，1990至1994年间协定项下年度采购金额约为300亿美元。1994年GPA生效后，适用协定规则的采购金额较此前增长了近10倍。此后，随着经济增长、通货膨胀、协定适用范围和协定参加方的变化，适用协定的采购金额此后又有了相当大地增长。

B.协定的性质和内容

GPA是WTO协定下的一项诸边协定，这意味着并非所有WTO成员都受该协定约束。该协定包括以下条款：

在每一成员减让表(附录一)中列出的货物、服务和工程服务的采购方面，对协定参加方的供应商提供国民待遇和非歧视待遇，但协定下各类例外和排除不受此项纪律的制约；

透明度和采购过程的程序，一般而言，有关程序的目的是为了确保本协定涵盖的采购以一种透明和竞争的方式进行，不歧视其他参加方的货物、服务或供应商；

与采购有关信息的透明度；

参加方对协定适用范围的承诺的修改和更正；

国内审查程序(供应商质疑机制)的可用性和性质，所有协定参加方都必须设立此机制；

该领域适用《WTO争端解决谅解》;未来WTO成员加入该协定；以及

"内建的议程"，通过进一步谈判，改善协定、扩大适用范围并取消现有的歧视性措施."内建的议程"，通过进一步谈判，改善协定、扩大适用范围并取消现有的歧视性措施。

目前，GPA是WTO中关于参加方在各自政府采购市场开展国际贸易的规则的主要法律文件。此外，该协定还有助于实现与良好治理和使各国采购体制体现"物有所值"有关的更广泛目标。

C.协定的参加方和观察员

目前，WTO《政府采购协定》包括40个WTO成员：加拿大；欧洲共同体，包括其27 个成员国；中国香港；冰岛；以色列；日本；韩国；列支敦士登；荷属阿鲁巴；挪威；新加坡；瑞士和美国。

其他19个WTO成员在该协定下拥有观察员地位。

这些成员是：阿尔巴尼亚、阿根廷、亚美尼亚、澳大利亚、喀麦隆、智利、中国、哥伦比亚、克罗地亚、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、蒙古、阿曼、巴拿马、斯里兰卡、中国台北和土耳其。此外，国际货币基金组织(IMF)、国际贸易中心(ITC)、经济合作与发展组织(OECD)和联合国贸易与发展会议(UNCTAD)等四个政府间组织也拥有是WTO政府采购委员会的观察员，WTO政府采购委员会负责管理GPA的运作。

D.正在进行的关于协定文本和适用范围的谈判

当前的GPA于1994年通过时，协定第24条第7款(b)项和(c)项包含了进一步谈判的承诺。这些谈判有三方面目标：

(i)   考虑到信息技术和采购方式的发展，改进并更新本协定；

(ii)   扩大本协定的适用范围；以及

(iii)   取消剩余的歧视性措施。

谈判的另一个目的是便利更多参加方加入本协定，特别是发展中国家。GPA下的谈判并不是WTO多哈回合谈判的一部分。WTO多哈回合谈判包含其他议题。

GPA第24条第7款要求的谈判已经开展了几年。谈判主要是以参加方的谈判人员在日内瓦举行的非正式诸边会议为形式，同时缔约方之间还可就适用范围问题(有时被称为"市场准入"问题)举行双边磋商。2006年12月，谈判人员在日内瓦就修订后的《政府采购协定》文本达成临时一致(1)。 谈判人员的协议是临时性的：首先，协议的通过取决于最后的法律核对；其次，协议的通过还取决于就适用范围的谈判取得各方满意的结果。

E.协定的加入

《政府采购协定》对所有WTO成员开放(第24条第2款)。加入进程包括就适用范围问题的谈判(特别是关于申请加入方附录一的出价)，以及核对申请加入方的立法与GPA规范和要求一致性(2)。

目前，八个WTO成员正在申请加入《政府采购协定》：阿尔巴尼亚、格鲁吉亚、约旦、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、阿曼、巴拿马和中国台北【注：中国台北已经于2009年加入，WTO网站尚未及时更新】。此外，其他六个WTO成员在其各自加入 WTO议定书中，也承诺了要加入该协定。这六个成员是：亚美尼亚、中国、克罗地亚、前南斯拉夫马其顿共和国、蒙古和沙特阿拉伯

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《政府采购协定》发展历程

四、GATS 第13条下的谈判

《服务贸易总协定》第13条第1款规定，政府采购服务既不适用GATS最惠国待遇的要求(第2条)，也不适用于市场准入的具体承诺(第16条)和国民待遇原则(第17条)。因此，在当前GATS下的服务政府采购领域，WTO成员不受任何市场准入或非歧视义务的约束。GATS第13条第2款进一步规定，应在GATS生效起两年内，启动服务政府采购的多边谈判。

服务贸易理事会于1995年3月建立GATS规则工作组，其任务之一，就是执行 GATS关于服务政府采购的谈判授权。GATS第13条第2款并没有具体规定谈判的结束期限。但是服务贸易理事会特会于2001年3月通过的《服务贸易谈判指南和程序》(3) 规定 ，成员应致力于在多哈回合关于服务贸易具体承诺的谈判结束前，完成不同规则制定领域的谈判，包括根据第13条进行的谈判

WTO成员对第13条谈判授权的范围持有不同的看法。一些成员认为，这一授权下的谈判可以包括市场准入、非歧视以及透明度和其它程序性问题。其他成员并不认可这种解释，认为第13条下的谈判授权排除了最惠国待遇、市场准入和国民待遇问题。

2005年12月香港部长级会议通过的部长宣言包含了有关GATS下政府采购工作的授权的有关条款："成员们就此开展更为集中的讨论，在这一方面，应更加重视成员应依照GATS第13条提出的提案(4)。

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五、 政府采购工作中透明度工作组

1996年新加坡部长级会议建立了政府采购中的透明度工作组，就政府采购实践中的透明度问题以及各国的采购政策开展研究，以期在此基础上制定适合纳入协定的要素(5)。

为执行此授权而建立的政府采购透明度工作组于1997年开始工作，审查了现有国际法律文件和各国实践中与透明度有关的条款(6) ，制定并开展了与达成政府采购透明度潜在协议相关的12个议题的研究(12个所谓的"主席清单议题")(7) 主要涉及以下四个领域：

(i)  政府采购的定义和潜在协议的适用范围；

(ii)  政府采购透明度方面潜在协议的实质性要素，包括政府采购有关的一般性和具体信息的获取以及程序问题；

(iii)   潜在协议的合规机制；以及

(iv)  与发展中国家有关的事项，包括特殊与差别待遇的作用以及技术援助和能力建设

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在2001年11月举行的多哈部长级会议上，部长们认识到需要达成一项关于政府采购透明度的多边协定，同意，在“未来就谈判模式达成明确一致的基础上”，(8) 可在第五届部长级会议结束后开始谈判。 部长宣言进一步指出，“谈判应仅限于透明度问题，因此将不限制各国政府给予本国产品、服务和供应商的优惠的范围”(9)。

但是，2003年9月在坎昆举行的第五次部长级会议上，成员未能就谈判模式达成一致。

2004年8月1日，WTO总理事 会通过一项决定，其中就政府采购透明度问题、贸易与投资之间的关系和贸易与竞争政策的相互关系问题做出决定。总理事会同意，“这些议题并不构成多哈工作计 划的一部分，因此，在多哈回合(10) 期间，在WTO中不就这些问题开展谈判”。这份决定并没有明确多哈回合结束后的可能情形

六、技术合作和特殊与差别待遇

在GPA协定中，一项单独条款管理给予发展中国家的特殊与差别待遇、技术援助和能力建 设。例如，发展中国家有权在加入本协定后，在其采购过程中保留一些可在加入谈判中保留的补偿机制。在临时议定的协定修改文本中，特殊与差别待遇条款得到了 进一步的澄清，一些方面还得以扩展，以使协定对发展中国家和最不发达国家来说更具吸引力，更容易理解。

《多哈部长宣言》强调了“考虑各参加方，特别是最不发达国家的优先发展领域”。根据宣 言，政府采购透明度工作组广泛讨论了在此领域达成一个潜在协议对于发展的意义。多哈宣言还认识到加强技术援助和能力建设的需要，并承诺在谈判期间和谈判结 束后提供此类援助。

根据秘书处整体的技术援助计划，WTO秘书处在政府采购领域开展了实质性的技术援助活动(11)。 这些活动通常与其他国家组织、区域机构、WTO成员的专家组织以及学术机构合作举行。这些活动分为四类：区域研讨会；关于GPA的专题研讨会(通常在日内 瓦举行)；在更广泛的WTO技术合作项目中，如WTO贸易政策课程，纳入政府采购部分；应感兴趣的WTO成员要求，举行政府采购的国别研讨会

这些活动的目标如下：

(i) 增强参加者对政府采购领域核心概念和原则的理解；

(ii) 使参加者熟悉相关的WTO活动和WTO文件，如《政府采购协定》

(iii) 便利在国别和区域层次上政府采购领域的政策制定和决策。

这些区域研讨会涵盖所有的发展中国家和转型经济体，每两年一个循环。这些研讨会从广义 的、与贸易相关的角度讨论政府采购，包括区域和国别层面的新情况。区域研讨会涉及以下地区：

(i) 阿拉伯和中东国家；

(ii) 亚洲-太平洋国家；

(iii) 加勒比海国家；

(iv) 中东欧和中亚国家；

(v) 讲英语的非洲国家；

(vi) 讲法语的非洲国家；

(vii) 拉丁美洲国家。

这些研讨会既涉及《政府采购协定》，也包括采购过程的更广泛的方面。

GPA研讨会每年都在日内瓦举行，以方便GPA申请加入国、观察员和其他感兴趣的 WTO成员参加。这一研讨会与区域研讨会有所不同，因为其关注《政府采购协定》本身，并专门针对那些已经在谈判加入GPA谈判、已经承诺最终加GPA或希 望更多了解GPA知识的国家的需要。

应个别WTO成员的请求，WTO秘书处还可举办政府采购的国别研讨会。国别研讨会的优势在于针对提要求的发展中国家的具体需求而组织，而且本国国民可以有更多机会参加。

秘书处在政府采购领域的技术援助项目包括与其他国家组织、区域机构、WTO成员的专家组织以及学术机构的合作。此类组织和机构包括世界银行、联合国国际贸易法委员会、经合组织、几个WTO成员的政府、相关区域的观察员政府以及其他机构。

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注释

1 见GPA/W/297号文件， 2006年 12月11日。 返回

2 有关加入GPA的相关文件，见GPA/ 1，附件2； GPA/35(加入协定须提供的有关信息的审议清单)；GPA/W/109/Rev.2(加入谈判和工作进展情况报告的示例性时间表)； 和GPA/87(加入GPA的模式，涉及单独关税领土加入该协定的名称和其他术语问题)。 返回

3 见S/L/93号文件，2001年3月29日。 返回

4 见WT/MIN(05)/DEC号文件，附件C，“服务”，第4(b)段，2005年12月22日。 返回

5 《新加坡部长宣言》，WT/MIN(96)/DEC,第21段。 返回

6 见“工作组关于提出的问题和观点清单第1至第5项问题的工作”(WT/WGTGP/W/32)以及“工作组关于提出的问题和观点清单第6至第12项问题的工作”(WT/WGTGP/W/33)。 返回

7 见“主席非正式记录：提出的问题和观点清单” (Job(99)/6782)。 返回

8 《多哈部长宣言》, WT/MIN(01)/DEC/1,第26段。 返回

9 同上。 返回

10 多哈工作计划，总理事会2004年8月1日的决定，WT/L /579, 第1(g)段。 返回

11 2007年技术援助计划,WT/COMTD/W/151 及 WT/COMTD/W/151/Corr.1。 返回